Finalmente!

«CAA poderia resumir aqui essas duas leis que, tal como muitas outras, nunca se cumpriram?»

Sobre a ‘reforma Relvas’, as então chamadas Grandes Áreas Metropolitanas (GAM) e as Comunidades Urbanas (ComUrb), escrevi em tempos:

“As novas áreas metropolitanas correspondem a uma ideia desconstrutivista do conceito comum de área metropolitana. Mais ainda, este novo conceito assenta na exacta negação do âmago do próprio conceito comummente aceite, embora lhe vista a roupagem formal. Área metropolitana pode ser tudo e o seu contrário, quanto ao tipo de território, população, base económica e outros aspectos que se queiram considerar, desde que estejam presentes os requisitos mínimos de formação. Requisitos esses que o tempo desvaloriza, podendo gerar-se a criação de áreas metropolitanas com municípios encravados, isolados e cercados, cessando a ideia de unidade territorial.
A natureza jurídica das novas áreas metropolitanas é a de associações voluntárias de municípios. As suas tarefas naturais, de coordenação e articulação das iniciativas de interesse comum dos municípios que as integram, estão prejudicadas pelo ser carácter meramente associativo – isto é, a sua supra-municipalidade está condicionada pela necessidade de obtenção de um consenso alargado para a realização dos seus fins e pela sua falta de identidade autárquica.
De entre os vários poderes consagrados legalmente destacam-se, pela relevância inequívoca que assumem no todo dos poderes das áreas metropolitanas, as atribuições que serão transferidas mediante contratualização. Deste reconhecimento resulta uma desagradável indiferenciação entre os interesses que o Estado-Governo deveria prosseguir e que decide transmitir para as áreas metropolitanas. E se é uma verdade incontestada que a descentralização parte da existência de centros de poder autonomizados, isto é, independentes quanto ao elemento pessoal e à acção que caracteriza os entes descentralizados, também será necessária uma separação de interesses, quase uma distância de decoro quanto aos fins, para que se possa qualificar um processo de transmissão de poderes como descentralizador.
O que não acontece nesta reforma. As áreas metropolitanas prosseguirão, fundamentalmente, fins “emprestados” pelo Estado-Governo sem qualquer garantia reforçada que uma mudança governamental, ou mesmo ministerial, possa pôr um fim a essa relação.
Concluímos que este modo de deslocação de poderes se reduz a uma delegação de exercício de atribuições com evidentes analogias com o disposto no Código de Procedimento Administrativo acerca da delegação de competências. Consequentemente, e dada a relevante dimensão destas atribuições nos poderes das áreas metropolitanas, estas estarão sob o poder de orientação e de controlo de mérito e de legalidade do Estado-Governo enquanto entidade delegante e verdadeiro titular.
Deste modo, as áreas metropolitanas não são entidades administrativas descentralizadas mas resultam de uma desconcentração personalizada atípica, não desfrutando, igualmente, das lógicas específicas do princípio da autonomia local. Não integram a administração autónoma, embora os municípios que as formam façam parte desse nível administrativo. Mas partindo da expressão clássica de PETERS, se “toda a administração autónoma é descentralização” não poderão integrar a administração autónoma entes administrativos que não são descentralizados quanto ao âmago dos poderes de que dispõem. As áreas metropolitanas, no seu actual desenho legal, acercam-se da figura de entidades associativas que prosseguem fins delegados pelo Estado-Governo por razões de oportunidade e conveniência . Mas que – insistimos – estão mais perto das entidades da administração indirecta do que do nível administrativo autónomo, no que respeita ao exercício dos poderes que lhe forem delegados por via contratual. As razões desta nossa resistência residem na ideia de que se as áreas metropolitanas forem desprovidas das atribuições que o Estado-Governo lhes transmitir ficarão em estado letárgico, serão administrativamente inúteis e não possuirão viabilidade. Esses poderes são a razão de ser destas figuras – sem eles as áreas metropolitanas não passarão de uma intenção. Donde, esta dimensão tem relevância qualificativa. Por sua causa é que não existe uma descentralização e que essas entidades se situam fora da administração autónoma.
Assim, para existir verdadeira descentralização territorial e não uma mera delegação do exercício de poderes, o mínimo exigível seria que essa contratualização assumisse, em si mesmo, uma qualquer forma legal – o que não está explícita ou implicitamente referido na presente lei.
Quanto às competências delegadas pelos municípios para as áreas metropolitanas, a distinta natureza jurídica das duas entidades, o seu posicionamento contraditório face ao Estado-Governo e a boa interpretação do princípio da subsidiariedade, são de molde a causar apreensões e a aconselhar precauções acrescidas.
A inexistência de um nível intermédio entre o Estado-Governo e a administração municipal é geradora de incoerências, equívocos e uma acentuada ineficiência que se reflecte nos dois extremos da actuação administrativa. Potencia a irracionalidade na repartição de poderes e acentua um predomínio anacrónico do Estado-Governo no nosso panorama administrativo. Contrariando a letra e o espírito da Constituição da República, prejudicando a implementação dos fins de interesse público e gorando as expectativas e os interesses dos cidadãos.
As diversas tentativas de preencher esse vazio têm sido várias, com saliência para a desconcentração dos serviços da administração directa e para a criação, quase descomedida, de institutos públicos e outras entidades que se reconduzem à administração indirecta, mas sujeitas à superintendência do Estado-Governo e a apertadas formas de intervenção tutelar. Não se conseguindo vislumbrar ganhos relevantes na racionalização global da administração pública, nem na prestação de serviços à comunidade.
O contexto político que envolveu o referendo da regionalização do continente, realizado em 8 Novembro de 1998, fez com que o tema do modelo de organização administrativa e das relações entre os municípios e o poder central fosse enquadrado num discurso político, eivado de um maniqueísmo aligeirado, que obscureceu as verdadeiras dimensões do problema e favoreceu a manutenção do status quo. O rotativismo democrático fez com que aqueles que lideraram o repúdio ao processo de regionalização, alguns anos mais tarde se encontrassem em funções governativas. Perante este modelo administrativo contraproducente, o Governo de então decidiu tentar um esforço de mudança. Tinha dois caminhos possíveis: ou, de certo modo, revelava grandeza política e “dava o braço a torcer” fazendo aprovar um modelo de divisão regional que consagrasse uma descentralização territorial e política com novas autarquias locais supra-municipais – com eventuais melhorias evidentes em relação ao que tinha sido massivamente rejeitado em referendo; ou ensaiava um modelo peregrino, atípico, que escapasse à classificação de “regionalização” mas que conseguisse almejar a classificação genérica de “descentralização”. Embora intencionalmente desprovida de qualquer aspecto político e o Estado-Governo permanecesse como o verdadeiro “dono” dos poderes essenciais das novas entidades administrativas. Foi esta última opção que se preferiu.
Qual o fundamento lógico para esta construção jurídica aparentemente tão sinuosa, repleta de um hibridismo conceptual e plena de indeterminação quanto aos limites das figuras que consagra?
Julgamos que a resposta reside no campo intrinsecamente político – correspondeu-se à falsa necessidade de não retroceder no discurso do ”Não” à regionalização mantendo vivos os demónios então criados no imaginário político nacional. Daí resultou a tentativa de fazer uma espécie de descentralização territorial fugindo os elementos típicos desta – fazendo lembrar o adágio popular acerca dos que querem fazer “omeletas sem ovos” –, visando esconjurar as possíveis acusações de incoerência política. Assim, gerou-se a actual reforma que, sendo nova no modo e no conteúdo, levanta demasiadas perplexidades e dificuldades lógicas que possam permitir encarar esta reforma como possuindo possibilidades de êxito. Pretendeu-se fazer um simulacro de regionalização fugindo ao nome e ao conceito; realizar uma descentralização que não o é; adensou-se o predomínio do Estado-Governo contrariando o espírito de qualquer descentralização; conseguiu-se uma desconcentração atípica e potencialmente problemática; revolveram-se danosamente as matérias relativas ao princípio da subsidiariedade e às relações de colaboração entre municípios e os demais níveis administrativos.
As várias lacunas nesta matéria do modelo de organização administrativa portuguesa subsistem e as entidades administrativas agora criadas não nos parecem idóneas à satisfação dos fins consagrados na Lei, mormente à necessária interligação autónoma entre os municípios e o Estado-Governo.”

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