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a lei 46/2005, de 29 de agosto

14 Agosto, 2013
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Para além da trapalhada criada nas próximas eleições autárquicas, que já colocou a democracia portuguesa a par das grandes democracias políticas, como a Venezuela de Chávez e do seu herdeiro Maduro ou a Argentina dos Kirschner, para que serviu a Lei 46/2005, de 29 de Agosto, também conhecida pela lei da limitação dos mandatos autárquicos? Darei duas respostas. A primeira – política – é de que essa lei teve a mesma função que desempenha a enganosa moral das falsas virgens pudicas, quando querem apanhar um marido puritano para casar de véu, grinalda e flor de laranjeira: limita-se a esconder temporariamente o que toda a gente, com exceção do noivo, já sabe e não tem disfarce nem reparação possível. A resposta técnica é a que se segue.

Comecemos por esclarecer que o que ia – ou vai – no espírito do redactor da lei, o Dr. Paulo Rangel, segundo consta, é absolutamente irrelevante para apurar o que a lei verdadeiramente determina. Entre a redacção da dita e a sua aprovação pelo órgão legislativo competente, no caso, a Assembleia da República, vai uma imensidão jurídica e normativa, sendo que, pelo menos por enquanto, quem detém o poder de legislar é o órgão referido e não qualquer pessoa singular, por mais competência técnica que reúna, ou mais cargos políticos que exerça. Por conseguinte, é de toda a inutilidade, para apurar o conteúdo da referida lei, sondar o Dr. Rangel sobre o que pretendeu ele quando a redigiu, ainda por cima, ao que se tem visto, não propriamente nos seus melhores dias.

Feito este introito, vejamos o que a lei estabelece. Ela determina, passemos a citar, “limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais”. “Três mandatos consecutivos”, mais precisamente. Ora, um mandato político é um poder de representação que se exerce num órgão determinado e não numa função em abstracto. Ou seja, eu sou mandatado para ser, por exemplo, presidente da câmara municipal de Sanfins. Não sou mandatado para ser presidente de uma câmara indeterminada, porque isso não me atribuiria coisa alguma, por indeterminação do órgão de que tomaria posse e que a lei presume existir, em concreto, para que tais poderes possam ser efetivamente exercidos. Eu poderei ser três vezes consecutivas presidente da câmara de Sanfins, de Mondim de Basto, ou de outra cidade qualquer. Não serei três vezes consecutivas presidente de um órgão executivo autárquico indeterminado. Isto significa, a meu ver, que eu poderei ser três vezes consecutivas presidente do órgão executivo “câmara municipal de Sanfins”, por exemplo, mas o facto de eu ser, num mandato, presidente dessa câmara, no seguinte da de Mondim de Bastos, e num outro de Freixo de Espada à Cinta, não caracteriza a sucessão do exercício do mesmo órgão executivo, mas de três órgãos executivos diferentes, embora de igual natureza.

Dito de outro modo, o facto de eu ser, durante quatro anos, presidente do conselho de administração da Caixa Geral de Depósitos, nos quatro anos seguintes presidente do Conselho de Administração do BCP (Deus me livre!) e, findo este período, presidente do conselho de Administração do BES por mais quatro anos, não caracteriza o exercício de três mandatos consecutivos do mesmo órgão, porque, apesar da natureza do órgão ser a mesma, os órgãos em concreto, que me permitiram a efectiva realização dos três mandatos, são diferentes, em razão de serem exercidos em distintas instituições.

Admitamos, porém, que este não é o verdadeiro sentido da lei da limitação dos mandatos autárquicos, e que o que ela efetivamente pretende é impedir          que determinadas pessoas – os chamados “dinossauros do poder autárquico” – se perpetuem no exercício das funções do poder local, como tem sido comumente advogado pelos opositores da perspectiva que aqui estou a defender. Teria isto cabimento constitucional? Não me parece. Vejamos por quê.

Porque a Constituição estabelece no seu artigo 50º, como direito fundamental dos cidadãos portugueses, o direito de acesso aos cargos públicos, em igualdade plena com os demais. Este é um direito fundamental para o qual não será fácil estabelecer limitações, em razão das quais a própria democracia política poderia ser posta em causa. Para além do que, em matéria de direitos fundamentais, a dúvida suscitada pela lei ordinária nunca os deverá ofender.

Prevê, contudo, o número 3 do mesmo artigo, que a lei poderá estabelecer as limitações necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respectivos cargos.  Sublinhe-se: a “liberdade de escolha dos eleitores”, e a “isenção e independência” dos seus cargos. Ora, se já é duvidosa a constitucionalidade de uma lei que imponha, sem mais, como limite, um determinado número de mandatos consecutivos para o exercício de um mesmo órgão executivo (porquê três anos e não dois, quatro ou cinco?), já parece impossível demonstrar que um ex-presidente de câmara municipal de Albufeira possa pôr em causa a ‘liberdade de escolha” dos eleitores de Vila Real, ou a “isenção e independência” com que desempenhará esse mesmo cargo nesta última cidade, imediatamente a seguir a tê-lo exercido três vezes consecutivas na primeira. Onde está a racionalidade desse eventual argumento legislativo, caso ele estivesse na letra da lei, que efetivamente não está? Como poderiam sentir-se limitados na sua liberdade de escolha os cidadãos eleitores de Vila Real, por terem perante si um dinossauro autárquico de Albufeira, logo após este o ter deixado de ser? Ou por que motivo este seria menos isento no exercício desse cargo em Vila Real, por ter estado doze anos seguidos em cargo idêntico na cidade algarvia? Não procede, pois não? É claro que não.

Por último, podemos argumentar que a lei poderia pretender garantir a idoneidade dos órgãos municipais, impedindo que dinossauros os exercessem, para além de um certo período de tempo no exercício das mesmas funções em local diferente. Bom, aí estaríamos certamente a violar o princípio da igualdade no acesso ao exercício dos órgãos públicos e nenhuma lei do mundo tornaria diferentes cidadãos do mesmo país, apenas por uns terem exercido cargos por doze anos consecutivos e outros não. Se o objetivo é dignificar os órgãos de soberania, ou os órgãos políticos em geral, por que não se impõe idêntica limitação ao exercício de outros órgãos, como o de ministro do governo, de primeiro-ministro, ou de deputado? Porque isso violaria seguramente o referido princípio de igualdade, logo, seria inconstitucional.

É evidente que, aqui chegados, sempre podemos esgrimir, em defesa da limitação de mandatos em abstracto, com o exemplo do Presidente da República, apenas elegível duas vezes consecutivas, segundo a Constituição. Todavia, esta limitação constitucional – não meramente legal, frise-se – não teve, no espírito do legislador de 76, qualquer motivo de ordem substancial, mas somente o de, por razões de ordem histórica, demarcar uma suposta diferença política entre o espírito da chefia de estado na monarquia com o que se pretendia fosse a ética republicana: a rotatividade e precariedade do cargo de chefe de estado, para estabelecer um contraste com o modelo monárquico. Na altura, muitos dos constituintes, sobretudo os mais idosos, estavam ainda muito marcados pelas questões da I República, e foi essa a razão que presidiu a essa limitação, e não propriamente o receio de que a pessoa do chefe de estado pudesse usurpar poderes e exercê-los em desfavor do regime. De resto, ninguém certamente supõe que fosse mais importante, para garantir as liberdades dos portugueses, limitar o exercício de um cargo quase simbólico e deixar ilimitado o exercício do poder, esse realmente substantivo, do primeiro-ministro e dos seus ministros. Mas foi isso que a Constituição de 76 fez, e as razões de o ter feito não foram de natureza garantística, mas simbólica e histórica. Tão somente isso e não mais do que isso.

26 comentários leave one →
  1. Trinta e três permalink
    14 Agosto, 2013 10:35

    O rui a. tem razão, mas convém fazer um esclarecimento prévio: Paulo Rangel disse há tempos, na TVI24, que o “objetivo dos redatores” (e não apenas o seu) era diferente do que é permitido pela interpretação que está a ser feita. O objetivo era, mesmo, impedir nova candidatura, após quatro anos no cargo. Diz o rui a. que isso é inconstitucional. Não o discuto. Apenas digo que, permitindo que o presidente da Câmara de Sintra (ou de Bragança, ou de Gaia), concorra a Lisboa, estamos a estimular o carreirismo, a maior perversão da política profissional, quando o devíamos combater.

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  2. Trinta e três permalink
    14 Agosto, 2013 10:36

    Onde se lê “quatro anos de mandato”, deve ler-se “após o terceiro mandato”. As minhas desculpas.

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  3. PiErre permalink
    14 Agosto, 2013 10:51

    A teoria é uma coisa, mas a prática é outra, sempre diferente.
    No entanto há países em que esse problema já está resolvido: a Rússia de Putin, a Coreia dos Kim, a Cuba dos Castro…
    Sigamos pois esses maravilhosos exemplos!
    A bem da democracia.

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  4. Fincapé permalink
    14 Agosto, 2013 11:03

    Como diz o Trinta e três, Paulo Rangel afirmou, não há muito tempo, que a intenção era impedir a candidatura após três mandatos consecutivos. Depois calou-se porque provavelmente alguém lhe chamou a atenção para a inconstitucionalidade. Ou ele finalmente constatou isso, o que, para jurista, não é grande obra.
    Mas este texto de rui a. foi o mais esclarecedor e mais lúcido que li sobre a assunto.

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  5. luis permalink
    14 Agosto, 2013 11:52

    Gostei do texto e até discordo da lei.
    Em todo o caso, não acho que seja inconstitucional, desde logo por força do numero 3 que cita, e que delega na lei ordinária poderes para estabelecer essas limitaçöes. E o legislador ordinario estabeleceu esse limite por entender que melhor salvaguardava a independencia no execicio de funcoes e liberdade de escolha dos eleitores. Ora, embora discordando da lei, concordo que há maior independencia e liberdade com a limitacao do que sem ela.

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  6. 14 Agosto, 2013 12:31

    Caro Rui,

    sobre a lei 46/2005, a conclusão a chegar é que quem redigiu a dita não soube expressar o que pretendia. Mas claro, os políticos não podem dizer abertamente que se querem manter nos cargos vitaliciamente.

    Mas há questões a colocar ao teu excelente texto.

    Então, o candidato é mandatado para exercer um poder representação sem uma função? Não se candidatou à mesma para ter esse poder de representação?

    Quanto à “igualdade” expressa pelo art.º 50 da CRP, a mesma desaparece, por exemplo, com a obrigatoriedade dos independentes terem que recolher assinaturas e os candidatos partidários não.
    Curiosamente, no nr.º 3 deste art.º, eu sublinharia “no acesso a cargos electivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias (…)”. Creio que a limitação de mandatos visa precisamente isto.
    Contudo, a diferenciação de tratamento não se fica por aqui. Outro exemplo poderá ser a lei 19/2003. Qualquer independente que ultrapasse os limites previstos na mesma, não tem o mesmo tratamento que os candidatos eleitos pelos partidos.

    Mas, mais do que o supra referido artigo da CRP, o que está aqui em causa é a terminologia do art.º 118 da CRP, Princípio da Renovação.

    E aqui, sim, uma comparação entre os mandatos dos diferentes órgãos de soberania é imprescindível.

    Para todos os efeitos, e aqui estou de acordo (defendo que todos os cargos deveriam ter o mesmo limite que o presidente tem) a expressão “a título vitalício” assume outra circunstância quando nos referimos aos autarcas (Presidentes de Câmara e de freguesia) e, por maioria de razão, aos restantes autarcas e deputados.
    A inexistência dum limite de mandatos faz com que estes o possam ser vitaliciamente.

    Por fim, uma referência às circunstâncias temporais muito bem referidas. Existem outras razões para a CRP ser como é. Mas o desfasamento temporal está a corroer o regime.
    Creio que os tempos exigem uma alteração dos sistemas de governo e eleitoral.

    http://intransmissivel.wordpress.com/2011/08/02/medo-o-elemento-omnipresente/

    Obrigado pela reflexão

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    • rui a. permalink*
      14 Agosto, 2013 13:11

      Prezado Vicente,

      O mandato representativo significa que alguém é eleito para exercer a representação política, com os poderes e competências que a Constituição lhe atribui, de uma determinada comunidade. Assim, eu não sou eleito «presidente de câmara», mas «presidente da câmara de Porto, de Gaia», etc. Donde, a renovação sucessiva de mandatos só poderá ser no cargo para que se foi eleito e não na função que nesse cargo se elegeu. A função de «presidente de câmara», caracterizada por um conjunto de atribuições, não é, por si mesma, um cargo de representação política.

      Obrigado pelas tuas palavras,

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      • 14 Agosto, 2013 15:20

        Caro Rui,

        a CRP não distingue a geografia. Nem pode, uma vez que vela pela integridade territorial e unitária do estado. Por isso mesmo, independentemente do local, confere, as mesmas prerrogativas a todo e qualquer o presidente de câmara.

        Eu aceito a tua leitura. Tenho apenas outra. Mas a lei sempre foi uma questão de interpretação.

        Mais uma vez, obrigado pela reflexão

        Tenho saudade das conversas.
        Só evoluímos com os argumentos de quem não pensa como nós.
        E já sabes como é. Entre dizer o que penso ou o que os outros querem ouvir, opto sempre pela primeira.

        Abraço

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  7. tric permalink
    14 Agosto, 2013 12:38

    Israel ?? Portugal vai manter relações diplomaticas com os Israelitas?? ainda não chamou o seu embaixador!!?? E1…A Europa tá tão caladinha…
    .

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    • tric permalink
      14 Agosto, 2013 13:02

      Portugal percebe-se o silêncio do Regime…afinal este Regime é Judaico-Maçónico…a titulo de exemplo, a “Lei das Autarquias” só pode ser uma Judearia…então o despedimento colectivo por carta dos funcionarios publicos quando estes se encontram de férias…espero que Passos tambem tenha recebido uma carta…

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      • tric permalink
        14 Agosto, 2013 13:16

        existe para ai um boato que Portugal saiu da recessão!!??? esta comunicação social é mesmo uma judearia…o produção industrial de Portugal foi a segunda com maior queda na Europa…o Investimento Estrangeiro está em queda livre…a Banca Portuguesa, acumula prejuizos atras de prejuizos…as PME´s a necessitarem de liquidez, como do pão para a boca…o Estado e o Sector Financeiro “Privado” vão promovêr despedimentos maciços…bons sinais para a economia portuguesa…bons sinais…e depois Portugal tem uma Assembleia da Republica que para fazer merda, não há melhor…são tudo bom sinais…já para não falar que Passos, de férias, de FÉRIAS!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!???? autoriza o envio de cartas de despedimento aos funcionarios publicos …que JUDEARIA!!!!

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  8. 14 Agosto, 2013 12:39

    O post é tão só o discurso de um advogado de defesa da reeleição dos dinossauros.
    Outros advogados farão um diferente discurso defendendo a alternância no poder, característica da democracia.
    Tenham calma porque ninguém vai preso.

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  9. antonio caeiro permalink
    14 Agosto, 2013 12:59

    A CRP limita o acesso à Presidência a quem tem 35 anos. Como também estabelece a limitação de mandatos para um Presidente da República. Como também se obsta, em muita legislação ordinária, à eternização de certos cidadãos no exercício de outras funções públicas.

    Só a ignorância permitirá ao rui a. considerar que se viola, com a limitação, o princípio de acesso aos cargos públicos. Ou que o princípio não admite limites.

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    • rui a. permalink*
      14 Agosto, 2013 13:05

      Não é a «ignorância»: são os direitos fundamentais, que num estado de direito não cedem nunca por razões de eficácia do estado. Mas, em Portugal, como parece que o estado não consegue assegurar a «isenção e independência» do exercício dos cargos executivos das autarquias, tem-se desenvolvido um novo escol de constitucionalistas – de que vc. deve ser adepto – que defende que os direitos fundamentais são coisa na qual a lei ordinária poderá bulir, nomeadamente, reduzindo-os. Parabéns por partilhar connosco os seus vastos conhecimentos.

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      • Trinta e três permalink
        14 Agosto, 2013 13:25

        Rui a.:
        “são os direitos fundamentais, que num estado de direito não cedem nunca por razões de eficácia do estado”.
        .
        Não se esqueça do que acaba de dizer (e bem) para outras polémicas…

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      • antonio caeiro permalink
        14 Agosto, 2013 13:55

        Os seus “vastos” conhecimentos é que, a cada resposta, são cada vez mais acertados. Para qualquer pessoa com não tão “vastos” conhecimentos como os seus, como eu, o que foi feito pela legislação ordinária foi apenas e só seguir o princípio da concordância prática, evitando e esclarecendo conflitos entre princípios constitucionais contíguos ou de aclaração, glosada em Lei, deste princípio que você, incautamente, advoga como violado. E, em qualquer dos casos, em perfeita sintonia de não violação do sagrado normativo constitucional.

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      • rui a. permalink*
        14 Agosto, 2013 16:13

        Ficamos, então, a saber que a lei 46/2005 veio resolver um conflito entre direitos fundamentais, através da aplicação do princípio da concordância prática. Mas quais eram os direitos fundamentais colidentes que a lei teve de harmonizar? Onde e quando se manifestou essa colisão? Onde vê direitos fundamentais em causa pelo facto de um mesmo cidadão desempenhar cargos autárquicos executivos por mais de três mandatos consecutivos? E, ainda que assim fosse, não lhe parece que o direito, esse sim fundamentalíssimo, de acesso a cargos públicos, deveria prevalecer sobre quaisquer receios quanto à “isenção e independência” de exercício, quanto mais não seja em respeito pelo princípio da importância e do peso desses mesmos direitos? Bom, fico a aguardar os seus clarividentes esclarecimentos, embora receie que os floreados retóricos que empregou pouco ou nada mais permitam acrescentar.

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      • antonio caeiro permalink
        14 Agosto, 2013 20:17

        A questão aqui é que o blogger é o senhor. E foi o senhor que, sem qualquer fundamento que não a sua opinião sobre o assunto, considerou inconstitucional, qual Tribunal Constitucional feito de um jurado e não de um Juíz.

        Percebido o erro, com a qual um seu colega de blog concorda em post recente, quer agora virar o bico ao prego, sendo eu o seu novo alvo? Não me presto a esse papel. Até porque, para qualquer entendedor no assunto, se percebe que o que disse teve o alcance que teve – pode a legislação ordinária regular a Constituição. Algo a que você, inequivocamente, negou.

        Quanto à concretização de tal prenúncio, estou certo que, mais cedo ou mais tarde, lá chegará. Até lá, evite escrever sobre este assunto.

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    • rui a. permalink*
      14 Agosto, 2013 21:08

      Sr. Caeiro,

      A pesporrência é, na verdade, muito atrevida, e o que o senhor aqui veio fazer foi tentar dar lições sobre matéria que provavelmente estudou muito, mas domina pouco. A este compasso de tempo, espero, ao menos, que a sua passagem a que por aqui se prestou lhe tenha permitido entender que não existiam direitos fundamentais em colisão que justificassem a publicação de uma lei em homenagem ao princípio da concordância prática que invocou. O resto, repito, são floreados de retórica a disfarçarem o vácuo. Passe bem e, sempre que quiser, por cá.

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  10. Fincapé permalink
    14 Agosto, 2013 13:13

    Não vejo na interpretação de rui a. qualquer defesa dos “dinossauros” políticos, mas sim de princípios da lei e do Estado de direito. Se eu visse qualquer defesa dos dinossauros estaria completamente contra o texto. Detesto dinossauros políticos. Casos como o da Madeira, de Poiares e outros, causam-me urticária. Entre estes e os verdadeiros dinossauros, prefiro os segundos. Mesmo entre estes e os crocodilos, prefiro os segundos.

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  11. tric permalink
    14 Agosto, 2013 13:22

    a lei 46/2005, de 29 de agosto
    .
    mas os deputados trabalharam a 29 de Agosto!!??? Inacreditável…podem então tambem clarificar a Lei em pleno mês de Agosto de 2013…Passos Coelho, Paulo Portas, António José Seguro, Gerónimo de Sousa estão há espera do quê???

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  12. 14 Agosto, 2013 15:10

    Eu gosto do espírito da lei que proibe continuar a ser presidente de Câmara aqui ou ali após os quatro turnos de serviço.
    Ela vem esclarecer de forma definitiva que todos os tugas são potencialmente corruptíveis e portanto depois de alcancarem as mordomias devem ser afastados para dar lugar a outros.
    Se queriam uma profissão para toda a vida tivessem ido, sei lá, para juízes?
    Que aliás também dá para gordas reformas.

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    • Trinta e três permalink
      14 Agosto, 2013 15:14

      Mesmo no caso dos juízes, a menos que se recuse progredir na carreira (o que nem sei se é possível), não se está toda a vida no mesmo serviço.

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    • Trinta e três permalink
      14 Agosto, 2013 15:17

      A fazer toda a vida a mesma coisa, talvez só “assistentes operacionais” (ou lá como é que agora se chamam) e professores, se não houver uma “reconversão” dos serviços. Depois, só mesmo presidente de câmara e afins.

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